Revista Ensayos Sobre Política Económica (ESPE) - Las reglas fiscales subnacionales en Colombia: antecedentes y lecciones aprendidas

Las reglas fiscales, también conocidas como normas de responsabilidad fiscal, hacen referencia a medidas restrictivas de la política fiscal ya sea del nivel nacional o subnacional, por medio de las cuales se busca garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Estas reglas pueden ser cuantitativas (aquellas que fijan límites numéricos de indicadores fiscales) o cualitativas (de procedimiento). Para el caso particular de los gobiernos subnacionales en Colombia (municipios y departamentos), y para efectos de este documento, se definen como reglas fiscales las siguientes normas definidas entre 1997 y 2003: Ley 358 de 1997, ley 488 de 1998, Ley 549 de 1999, Ley 550 de 1999, Ley 617 de 2000 y la Ley 819 de 2003. De estas normas, la Ley 358 y la Ley 617 son reglas fiscales cuantitativas. La primera establece límites a indicadores de endeudamiento de corto y largo plazo, y la segunda al gasto de funcionamiento relativo a los ingresos corrientes de libre destinación de municipios y departamentos. La adopción de estas medidas se da como respuesta al rápido deterioro de los principales indicadores fiscales de los gobiernos subnacionales, hecho que coincidió con la profundización de la descentralización fiscal que trajo la Constitución de 1991, materializado especialmente en mayores y crecientes flujos de recursos de transferencias, y por tanto mayor gasto, endeudamiento y déficit. Todo esto afectó no solamente la sostenibilidad fiscal de los gobiernos subnacionales si no también la del gobierno nacional central.

En este documento se hace una revisión de cada una de las normas de disciplina fiscal que aplican a municipios y departamentos, destacando sus características, sus limitaciones y si han cumplido con el objetivo para el que fueron creadas. Se estudia la relación fiscal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional a través del vínculo natural que representan las transferencias. Por otro lado, utilizando diferentes aproximaciones metodológicas se calculan, para el periodo 1990-2018, los ciclos económicos subnacionales y se estudia el papel de las reglas fiscales en la ciclicidad de la política fiscal subnacional. Del mismo modo se analizan los efectos de los aislamientos preventivos por el COVID-19 en las finanzas territoriales que obligaron a la suspensión total, aunque temporal, de las normas de disciplina fiscal de municipios y departamentos. Por último, y luego de una extensa y cuidadosa revisión de las experiencias internacionales, en cuanto a la implementación y funcionamiento de reglas fiscales, se identifican las principales lecciones y mejores prácticas que podrían considerarse en una futura modernización de las reglas fiscales subnacionales en el país.   

Este documento aborda aspectos desconocidos hasta el momento acerca de las características e implicaciones de las reglas fiscales territoriales. Se ofrece evidencia del mecanismo por medio del cual los diferentes niveles de gobierno se interrelacionan en términos fiscales. Se muestra el ciclo económico territorial y cómo cambios en este coinciden con el periodo de implementación de las reglas fiscales subnacionales. Se muestran los efectos de los aislamientos preventivos de la pandemia que dieron origen a la interrupción temporal de las medidas que limitan el gasto de funcionamiento y el endeudamiento. Se estudia el funcionamiento de las reglas fiscales en un conjunto de países con características diversas, destacando las ventajas derivadas de unas reglas modernas y bien diseñadas, que tengan en cuenta las condiciones cambiantes de la economía.  

El cumplimiento de las normas sobre las finanzas públicas subnacionales ha estado asociado con una mejor salud fiscal territorial, con reducciones en la prociclicidad de sus ingresos y gastos y con el fortalecimiento de la relación entre los departamentos, municipios y el gobierno nacional a través de las transferencias.

 

Este documento encontró que el cumplimiento de las normas sobre las finanzas públicas subnacionales ha estado asociado con una mejor salud fiscal territorial, con reducciones en la prociclicidad de sus ingresos y gastos y con el fortalecimiento de la relación entre los departamentos, municipios y el gobierno nacional a través de las transferencias. En particular, se destacan los siguientes resultados. El primero es que el periodo de implementación de las medidas de disciplina fiscal en Colombia coincide con la recuperación de la sostenibilidad fiscal de municipios y departamentos, la cual se ha mantenido en el tiempo. El segundo está relacionado con la importancia de las transferencias como vínculo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, y cómo las reglas fiscales han sido determinantes en el fortalecimiento de esta relación, especialmente para los municipios. El tercero es que las medidas de disciplina fiscal de los gobiernos subnacionales, establecidas entre 1997 y 2003, coincidieron con una menor prociclicidad de la política fiscal de los departamentos. Un cuarto resultado está relacionado con el deterioro de las finanzas de municipios y departamentos como consecuencia de los aislamientos de la pandemia por el COVID-19, especialmente en sus componentes de ingresos tributarios. Finalmente, se encontraron al menos tres herramientas que han contribuido en varios países al fortalecimiento de las reglas fiscales subnacionales en su papel de mantener la sostenibilidad fiscal subnacionales: (i) La implementación de válvulas de escape; (ii) la incorporación de mecanismos de ajuste al ciclo económico; y (iii) la coordinación fiscal intergubernamental. Dentro de las precondiciones para que estos ajustes logren su objetivo se identificaron el fortalecimiento institucional y la capacidad técnica de los gobiernos territoriales.

 - Ayala, Jhorland, Clark Granger y Ligia Melo. 2022. “Dinámica de las reglas fiscales subnacionales y la nacional”. En Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana (DTSERU) (305). Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Cartagena de Indias. https://doi.org/10.32468/dtseru.305.

 - Bonet, Jaime, Gerson Javier Pérez-Valbuena y Jhorland Ayala. 2016. “Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”. En Sistemas de transferencias subnacionales: lecciones para una reforma en Colombia, editado por Jaime Bonet y Luis Galvis. Bogotá, D. C.: Banco de la República. https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/390/?sequence=1.

 - Jiménez, Juan Pablo, Leonardo Letelier, Ignacio Ruelas y Jaime Bonet. 2021. “Reglas fiscales subnacionales: revisión empírica, experiencias internacionales y sus desafíos en la nueva institucionalidad fiscal post covid”. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana (DTSERU) (300). Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Cartagena de Indias. https://doi.org/10.32468/dtseru.300.

 - Pérez-Valbuena, Gerson Javier y Paula Barrios. 2022. “Subnational Fiscal Accounts under Pressure: The Effects of Covid-19 in a Developing Country”. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana (DTSERU) (306). Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Cartagena de Indias. https://doi.org/10.32468/dtseru.306.

 - Ricciulli, Diana, Jaime Bonet y Gerson Javier Pérez. 2021. “Política fiscal subnacional y ciclos económicos en Colombia”. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana (DTSERU) (295). Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Cartagena de Indias. https://doi.org/10.32468/dtseru.295