La inversión en infraestructura de transporte y la economía colombiana

La inversión en infraestructura en Colombia ha sido impulsada en los últimos años por programas de inversión con recursos públicos, así como también con APP que han permitido canalizar recursos del sector privado para la construcción y mantenimiento de los proyectos. En la sección 3 se presentó un panorama general de las inversiones públicas y privadas en Colombia en términos de su evolución reciente, su composición, su relación con el ciclo económico y algunas perspectivas a futuro. En esta sección se complementa dicho análisis mediante la exploración de la dimensión regional de algunas inversiones públicas y privadas en infraestructura de transporte en el país. Además de impulsar el crecimiento económico de largo plazo, estas inversiones estimulan temporalmente las economías locales donde se desarrollan los proyectos. En esta sección se estiman los efectos multiplicadores regionales del sector de la infraestructura usando técnicas del análisis insumo-producto en tres dimensiones económicas: producción, empleo y valor agregado.

6.1 La ejecución regional de las inversiones en infraestructura de transporte, 2012-2018

Para estudiar la perspectiva regional de la inversión en infraestructura, se presentan las inversiones regionales ejecutadas por el sector público en sus tres niveles de gobierno¹²³, y las realizadas por las APP en dos modalidades: las carreteras 4G y los aeropuertos. Este análisis busca mostrar la distribución regional de los recursos destinados a la infraestructura en el país. Inicialmente en el Cuadro 15 se presentan las inversiones regionales realizadas desde el sector público por el Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios.

La información del nivel nacional proviene de los informes de ejecución para el sector de transporte de la inversión regionalizada del PGN, publicados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP)¹²⁴. Las cifras de inversiones ejecutadas por los departamentos y municipios provienen del Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP), que contiene la información de las ejecuciones presupuestales desagregadas por sector y reportadas por los gobiernos locales. Las inversiones se agregaron por departamento entre 2012 y 2018.

En el período de estudio, las inversiones regionales del PGN en proyectos de transporte provinieron en gran parte del Gobierno Nacional, con aproximadamente COP 28,5 billones ejecutados. Los municipios también invirtieron una suma considerable de recursos propios en transporte: COP 23,7 billones durante el mismo período. Los gobiernos departamentales invirtieron cifras menores en términos relativos, dado que sus ejecuciones contabilizan COP 7,4 billones. La distribución regional de las inversiones públicas muestra cierta concentración regional. Desde el Gobierno Nacional las regiones que más se beneficiaron de su construcción fueron Cundinamarca, Cesar y Santander, con inversiones por COP 4,0, COP 2,6 y COP 2,3 billones, respectivamente, mientras que los nuevos departamentos recibieron las inversiones más bajas. Estas regiones se caracterizan por su amplia extensión geográfica y por tener una baja densidad poblacional. Algunos territorios con menor desarrollo económico, como Chocó y La Guajira, también tuvieron baja presencia de inversiones nacionales. Una dinámica similar se presenta en las inversiones de los gobiernos locales, lo cual obedece a una menor capacidad fiscal de generación de recursos para invertir en su infraestructura. Las regiones más desarrolladas poseen la capacidad para asumir dichas inversiones, como es el caso de Antioquia y Cundinamarca. Se observa que en el nivel municipal los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca y Atlántico fueron los que más invirtieron, con COP 5,7, COP 1,9 y COP 1,8 billones, respectivamente. En comparación, Bogotá ejecutó aproximadamente COP 3,7 billones de su propio presupuesto durante el mismo período.

Para estudiar la distribución regional de las inversiones recientes en infraestructura por las APP, se analizan las modalidades de transporte 4G y aeropuertos. Las APP tienen una naturaleza financiera que se deriva de una relación con el Estado basada en vigencias futuras del presupuesto, por lo que estas inversiones tienen un carácter diferente a aquellas ejecutadas directamente por el Estado (secciones 2 y 3). La primera modalidad son las inversiones en proyectos 4G, un sistema de infraestructura terrestre cuyo objetivo es la reducción de la brecha nacional y la consolidación de la red vial colombiana (DNP, 2013). La segunda son las inversiones ejecutadas en dieciséis aeropuertos concesionados por intermedio de la ANI, una figura cuyo propósito es el desarrollo de esquemas de ampliación de capacidad y consolidación de la infraestructura aeroportuaria (DNP, 2014).

La dimensión regional de las inversiones ejecutadas por las APP se analiza utilizando la información reportada por la ANI para ambas modalidades de transporte. Las cifras de inversiones ejecutadas se obtuvieron de los archivos de audiencias públicas disponibles en la página de la ANI. Las inversiones aeroportuarias se pueden observar por aeropuerto, lo cual permite estudiar la distribución regional de los recursos invertidos de manera directa. Estas se recopilan para el período 2012-2018. Por su parte, las inversiones en proyectos 4G no tienen una distribución regional bien identificada debido a la presencia de algunos proyectos en múltiples departamentos. Con el objetivo de analizar la concentración de los proyectos en el territorio, se realiza una estimación de las inversiones regionales usando las unidades funcionales (UF) de los proyectos y su ubicación por departamento¹²⁵. Los resultados de dicha aproximación se presentan en el Cuadro 16.

Entre 2012 y 2018 la inversión en aeropuertos concesionados se realizó en doce departamentos y la capital del país, esta última ha concentrado una parte importante gracias al desarrollo durante la última década de la concesión de El Dorado. Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca también hicieron esfuerzos importantes para ampliar y modernizar su infraestructura aeroportuaria, lo cual se ve reflejado en sus inversiones durante este período. Algunos aeropuertos en concesión ubicados en regiones con economías y poblaciones de menor tamaño reportaron algunas inversiones, como los casos de La Guajira, Cesar y Sucre, pero las magnitudes son considerablemente inferiores a aquellas regiones de mayor tamaño.

Por otro lado, para las vías 4G se puede observar que una gran parte de las inversiones estimadas se concentran en los departamentos de Antioquia y Cundinamarca, los cuales presentan varios proyectos de infraestructura terrestre 4G. Por ejemplo, en Antioquia se encuentran los proyectos de autopistas Conexión Pacífico 1 y 2 y las autopistas al Mar 1 y 2. Estas agregan unas inversiones de capital requeridas por COP 7,4 billones (ANI, s. f.). A su vez, Cundinamarca contiene los proyectos Girardot-Honda-Puerto Salgar y la Perimetral del Oriente, que requieren inversiones en capital por COP 2,8 billones (ANI, s. f.). Varios departamentos periféricos con potencial de desarrollo económico, como lo son Chocó y La Guajira, no presentaban inversiones ejecutadas en proyectos viales de última generación.

6.2 Los efectos económicos en el corto plazo de las inversiones regionales en infraestructura

Además de sus efectos sobre el crecimiento de largo plazo, la inversión en infraestructura ha sido utilizada como una herramienta de política económica para estimular la economía en el corto plazo. Estos estímulos se materializan con la construcción de los proyectos, la cual genera empleo e ingresos en las regiones donde se realizan. Un ejemplo reciente es el caso del Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE), un programa de inversiones nacionales que consideraba estímulos a sectores particulares con el propósito de fomentar la generación de empleo en el corto plazo y dinamizar la economía en momentos débiles del ciclo. Varios fueron los sectores objetivo de los estímulos, entre los cuales se encuentran aquellos relacionados a la construcción, como las edificaciones y la infraestructura. Esta es una estrategia que también se ha implementado en otros países, donde se han usado políticas fiscales basadas en incentivos a sectores particulares para reactivar la economía. Un caso conocido es el del ambicioso programa de inversiones públicas en Estados Unidos que fue puesto en marcha luego de la crisis internacional de 2009¹²⁶.

El diseño de políticas sectoriales eficientes requiere del análisis de los posibles efectos de corto plazo que puedan generar sobre la economía. En esta sección se realiza una estimación de los multiplicadores insumo-producto (IP) para el caso particular de la infraestructura. Más que ofrecer una aproximación final y determinante sobre los efectos en cuestión, el objetivo de este ejercicio es motivar una discusión sobre la necesidad de promover la estimación de dichos efectos derivados de las políticas sectoriales, sobre todo para aquellas cuyo propósito sea estimular la economía en el corto plazo.

Para realizar dicha estimación se aplica el marco teórico del análisis IP, que tiene algunas ventajas muy convenientes para el presente ejercicio. La primera es que permite estudiar dinámicas de sectores particulares, como es el caso de la infraestructura de transporte. La segunda es que ofrece una metodología práctica que permite traducir los efectos de las inversiones a diversas variables económicas de interés, como lo son el valor agregado y el número de empleos creados. Y la tercera es que permite estimar tanto efectos económicos directos como indirectos. Los primeros son aquellos derivados de la inversión inicial, mientras que los segundos se generan en sectores "conectados" al sector de la infraestructura mediante la compra de insumos¹²⁷. De esta forma, la agregación de los dos efectos anteriores ofrece una cuantificación del efecto multiplicador que genera la inversión sobre la economía. Se utiliza la matriz IP más reciente disponible para Colombia, y la metodología para el cálculo de los multiplicadores IP regionales, sus supuestos teóricos y sus limitaciones se presentan en el Anexo 26¹²⁸.

Debe aclararse que los resultados de las estimaciones que se presentan a continuación representan un límite inferior de los efectos regionales. Esto sucede por dos razones. La primera, los multiplicadores no incluyen el efecto del incremento en el consumo de los hogares en su cálculo. Este efecto se deriva de los mayores ingresos que reciben los hogares en las regiones donde se construyen los proyectos. Debido a la importancia del consumo como componente de la demanda final, este efecto puede incrementar considerablemente los multiplicadores. La segunda razón para esperar mayores multiplicadores regionales se origina en los efectos de retroalimentación regional, conocidos como efectos interregionales. La estimación de los multiplicadores presentada en esta sección solo considera efectos intrarregionales; es decir, aquellos que ocurren dentro de la misma región. Esto significa que no se tienen en cuenta los impactos derivados de las inversiones sobre la producción de otras regiones. Para realizar la estimación de multiplicadores que presenten esta característica es necesario contar con una matriz IP interregional, la cual no existe en las estadísticas oficiales. Haddad, Araujo y Galvis (2019) realizan la estimación de una matriz interregional con 54 sectores para Colombia en 2015. De acuerdo con sus resultados, el sector de la construcción¹²⁹ presenta efectos interregionales que participan entre el 14% y el 32% en el multiplicador regional de producción, lo cual da una señal de la posible magnitud de dichos efectos.

El Cuadro 17 presenta los multiplicadores IP estimados de la inversión en infraestructura para 24 regiones en tres dimensiones económicas: producción, empleo y valor agregado¹³⁰. Las variaciones observadas en los multiplicadores se originan por la diferencia regional en la concentración de los sectores productivos y las diferentes capacidades regionales para proveer localmente los insumos necesarios en la construcción de los proyectos¹³¹. Cada multiplicador representa el efecto generado en miles de millones de pesos de una inversión en infraestructura realizada por un monto de COP 1.000 millones. Por ejemplo, en el nivel nacional se observa que una inversión de COP 1.000 millones en infraestructura genera en el corto plazo COP 2,26 miles de millones en producción económica, 17,59 empleos y COP 0,94 miles de millones en valor agregado. Estos valores incluyen tanto los efectos directos de la inversión inicial como los indirectos provenientes de los sectores conectados con la infraestructura.

Una característica de los multiplicadores regionales es que son menores en las tres dimensiones económicas que aquellos observados para el nivel nacional. Esto se debe al procedimiento mismo de estimación de los multiplicadores regionales, que requiere reducir los coeficientes nacionales para obtener los efectos locales de las inversiones. En este sentido, una inversión en Antioquia por COP 1.000 millones generaría en su propio territorio en el corto plazo COP 1,45 miles de millones en producción, 8,70 empleos y COP 0,56 miles de millones en valor agregado. Nótese, también, que algunos de los multiplicadores más altos se encuentran en las regiones con economías de mayor tamaño, como Bogotá y Valle del Cauca. Este resultado se debe a la mayor capacidad de estas regiones para proveerse localmente de los insumos necesarios, dadas sus condiciones de mayor desarrollo económico. Regiones con economías más pequeñas y menos desarrolladas tienen una baja presencia local de algunas industrias y servicios requeridos para realizar su producción, por lo que dichos insumos deben ser traídos de otras regiones o del exterior.

Finalmente, es importante discutir los resultados del impacto sobre el empleo, que a primera vista lucen bajos. Cabe señalar que el multiplicador de empleo representa el efecto sobre el empleo anual que se genera por una inversión anual de COP 1.000 millones. Para efectos ilustrativos, nótese que 20 empleos anuales por una inversión de COP 1.000 millones representan aproximadamente 1 empleo anual por cada COP 50 millones invertidos. Además, el sector de obras públicas tiene un multiplicador de empleo relativamente bajo; sobre todo cuando se compara con otros sectores. Por ejemplo, si se toma el caso del sector de cultivo permanente de café, una actividad que en Colombia es reconocida por emplear una cantidad importante de mano de obra, encontramos que el multiplicador de empleo de este sector se aproxima a un valor de 70 empleos por cada COP 1.000 millones invertidos, un valor más de tres veces más alto que el multiplicador de empleo de las obras civiles. Una de las razones principales por las cuales sucede esta diferencia entre los multiplicadores sectoriales tiene que ver con el efecto "directo": es decir, básicamente cuánto emplea el sector por unidad de producción. La razón empleo/producción se conoce como el coeficiente de empleo y se utiliza para estimar los multiplicadores IP de empleo. Para 2017, el cultivo de café tuvo una producción total de casi COP 10 billones y empleó a casi 600.000 personas. Su razón empleo/producción es, por tanto, aproximadamente de 60 empleos por cada COP 1.000 millones producidos al año. Esto significa que, a pesar de tener una producción relativamente baja, el cultivo de café genera una alta demanda de mano de obra. El mismo cálculo para el sector de las obras civiles muestra una razón cercana a 4 empleos por cada COP 1.000 millones producidos, que es bastante baja si se compara con el sector caficultor. En general, la construcción de obras civiles genera pocos empleos en relación con el tamaño de su producción económica, y esta característica se refleja en la estimación de su multiplicador de empleo.

6.3 Comentarios finales

En esta sección se presentó la dimensión regional de algunas inversiones, tanto públicas como privadas, dada la importancia de la infraestructura como factor de crecimiento económico y las profundas diferencias regionales en el desarrollo económico que se observan a lo largo del territorio nacional. Se observa que aquellas regiones menos desarrolladas han presentado menos inversión, lo cual se debe, en parte, a su baja capacidad de generación de recursos. Una mayor inversión en la infraestructura de transporte en estas regiones contribuiría a mejorar sus perspectivas económicas de largo plazo. Pero, además de impulsar el crecimiento económico, la inversión en infraestructura ha sido utilizada como un instrumento para generar estímulos económicos. Esto hace que la estimación de multiplicadores sectoriales sea una herramienta de análisis valiosa para los hacedores de política pública, dado que la cuantificación de dichos efectos permite orientar políticas sectoriales de manera efectiva.

Se estimaron los efectos multiplicadores de corto plazo para el sector de la infraestructura sobre tres variables económicas. Se observa que dichos efectos presentan variaciones regionales, lo que significaría que la efectividad de las políticas de estímulo económico puede cambiar de acuerdo con la región donde se materialicen. El diseño de dichas políticas debería considerar posibles implicaciones regionales de su ejecución, sobre todo porque el ciclo económico presenta variaciones heterogéneas en el espacio y el objetivo de las políticas económicas en algunos casos busca impulsar la reactivación de economías locales específicas. En particular, en esta sección se argumenta que las economías regionales más grandes pueden presentar mayores multiplicadores debido a la mayor profundidad e interconexión sectorial que existe en cada territorio. Por tanto, una política de estímulo sectorial en regiones diferentes puede ser más efectiva en aquellas más desarrolladas, lo cual implica un reto en materia de reactivación económica en las regiones que están en etapas tempranas de su desarrollo. Estas diferencias son dependientes del sector que recibe el estímulo y deberían estudiarse con detalle durante el diseño de las políticas económicas sectoriales, dada la distribución desigual de las distintas actividades productivas en el territorio nacional.

Por último, se debe mencionar que, a pesar de su utilidad, practicidad y alcance sectorial, el análisis IP no es ni debería ser la única herramienta de análisis económico que alimente los debates de política pública. Otras técnicas de modelación económica y de análisis econométrico contribuyen con perspectivas adicionales que mejoran y complementan el estudio de los efectos económicos generados por las políticas económicas.

En Colombia la inversión en infraestructura de transporte ha sido históricamente baja, y el reciente aumento de la inversión privada no ha compensado la caída de la inversión pública en el sector, en particular en carreteras. Como se observa en los mapas, la infraestructura de transporte no funciona como una red integrada: está compuesta de tramos separados, desarticulados, y las conexiones intermodales están altamente subdesarrolladas. Las grandes troncales no se han terminado, y se presentan atrasos en la construcción de dobles calzadas. Asimismo, subsisten fallas institucionales de planeación, regulación y de gobierno corporativo que dificultan el desarrollo de las obras. Estos factores han llevado a que la infraestructura de transporte en Colombia se encuentre rezagada en el contexto internacional, y a que se presenten importantes diferencias en su dotación regional. Así, la contribución de la infraestructura al crecimiento económico ha sido cada vez menor, y constituye todavía una barrera tanto para el comercio externo como interno. En este artículo encontramos que una mejor dotación de infraestructura de los países permitiría obtener una mayor eficiencia técnica, dada su canasta de insumos. Por tanto, Colombia tendría un margen para mejorar su desempeño económico si aumentara su provisión de infraestructura de transporte.

En particular, se demostró que existe un sesgo en el largo plazo contra la inversión pública en infraestructura de transporte y un comportamiento procíclico de la misma. Esto impide que la inversión gubernamental gane y sostenga su importancia en el tiempo, convirtiéndola en una variable inestable, cuyos montos aumentan en períodos de auge económico, y se ven recortados en períodos de bajo crecimiento. El origen de este sesgo obedece principalmente a la inflexibilidad del gasto, cuyas causas se explican en detalle en el artículo. En este sentido, respaldamos la recomendación de la Comisión del Gasto Público (2018) respecto a "hacer una revisión de las inflexibilidades que generan las rentas de destinación específica y los gastos provenientes de mandatos de Ley en el presupuesto".

Otros niveles de inversión tampoco han estado exentos de problemas. El Sistema General de Regalías, cuyos organismos de decisión (OCAD) no tuvieron una orientación estratégica y de priorización de inversiones, condujo a la excesiva atomización de recursos, impidiendo acometer proyectos de alcance regional. La injerencia de intereses políticos en las decisiones de inversión tendió a agravar esta situación. No obstante, las recientes reformas al SGR, que cambiaron los criterios de distribución y aumentaron la autonomía en el manejo de las regalías, aspiran a solucionar estos problemas y a mejorar los incentivos para las regiones productoras. Por otra parte, el capital privado en proyectos de infraestructura, bajo el esquema de APP, no sustituye el esfuerzo presupuestal intertemporal requerido por el Gobierno, debido a que los agentes privados buscarán recuperar el capital invertido y obtener un retorno competitivo mediante aportes directos futuros del Gobierno de los pagos por el uso de la infraestructura cedidos al concesionario o por una combinación de ambos. Por tanto, es indispensable ampliar las fuentes de financiación de los proyectos y elevar la competencia entre los financiadores para evitar dificultades y sobrecostos en las concesiones. También, es importante que las inversiones sean de calidad, es decir, sería deseable seguir los principios sobre inversión de calidad que adoptaron los países del G20 en 2019.

Además de la necesidad de resolver los problemas de escasez de recursos fiscales que impiden que se mantenga un buen ritmo de construcción de las obras, es necesario adelantar algunas reformas institucionales para optimizar el uso de los recursos públicos. Para este fin es importante completar las reformas institucionales encaminadas a mejorar la planeación, como la puesta en marcha de la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte en el Ministerio del Transporte, a fortalecer la regulación con el funcionamiento de la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte, a transformar la ANI en una entidad con mayor autonomía técnica y administrativa, con una junta directiva independiente que pueda designar a un gerente con período fijo y a los principales funcionarios de la entidad, y a fijar las reglas y los procedimientos para realizar las consultas con las comunidades.

En cuanto a los puertos marítimos, se ha observado un aumento importante, aunque no constante, de recursos invertidos tanto públicos como privados. Sin embargo, las inversiones públicas, en especial en dragado, han sido insuficientes, afectando el comercio exterior colombiano y la capacidad de competir con puertos vecinos. Esto ha generado efectos adversos, ya que al disminuir el volumen de carga se reducen los ingresos de la operación portuaria y la posibilidad de cumplir con el pago de la contraprestación y con los compromisos de inversión en el mantenimiento de los canales de acceso. Se requiere, entonces, brindar los estímulos correctos a la inversión en infraestructura portuaria, lo cual no solo implica hacer una revisión de la metodología de cálculo de la contraprestación portuaria, sino que también supone la mejora de la gestión y eficiencia de las instituciones involucradas en la programación y ejecución de las obras de infraestructura marítima. Por otra parte, la lenta respuesta de la inversión privada en infraestructura portuaria ha sido facilitada por la limitada supervisión institucional del cumplimiento de los compromisos adquiridos y por fallas en el seguimiento de los indicadores de eficiencia que solo fueron publicados por la Superintendencia de Puertos en 2019. La publicación de estos indicadores bajo criterios estandarizados ayudaría a los agentes económicos a tomar decisiones más informadas. Es conveniente, además, promover más activamente la capacidad de financiación de las obras de infraestructura marítima mediante la constitución de APP.

En cuanto a la inversión regional en infraestructura, observamos que aquellas regiones menos desarrolladas han presentado menores inversiones, lo cual se debe a su baja capacidad de generación de recursos. Una mayor inversión en infraestructura de transporte en estas regiones contribuiría a mejorar sus perspectivas económicas de largo plazo. Por otro lado, al estimar los efectos multiplicadores de corto plazo para el sector de la infraestructura sobre el empleo, el valor agregado y la producción, encontramos que dichos efectos presentan importantes variaciones regionales, por lo que la efectividad de las políticas puede cambiar de acuerdo con la región donde se realicen.

Consideramos como un avance importante el esfuerzo que el Gobierno se propone hacer en el PGN de 2021 de ampliar los recursos para inversión, y como parte de ella la inversión en transporte, la cual alcanzará una asignación alta frente a la década pasada, a pesar de la estrechez fiscal resultante de la caída de la actividad económica. Se evitará, así, el habitual manejo procíclico de la inversión pública, lo que contribuirá a la reactivación de la economía colombiana, la cual sufrió un fuerte impacto por la pandemia del Covid-19.

Recuadro 1. Principios para promover la inversión en infraestructura de calidad adoptados por los países del G20132

El 9 de junio de 2019, en Fukuoka (Japón), los ministros de finanzas y los gobernadores de los bancos centrales de los países que conforman el G20, proclamaron, como una estrategia común, los principios para promover la inversión en infraestructura de calidad. Estos principios tienen como objetivo facilitar la movilización de recursos de diversas fuentes, especialmente del sector privado y de los bancos multilaterales, para ayudar a cerrar la brecha de infraestructura en el ámbito mundial.

Los principios para promover la inversión en infraestructura de calidad proclamados por el G20 son:

i) Maximizar el impacto positivo de la infraestructura para lograr de manera sostenible crecimiento y desarrollo.

El objetivo de este principio es lograr inversiones de calidad que tengan un impacto positivo en aspectos ambientales, económicos, sociales y de desarrollo de la infraestructura, garantizando a su vez unas finanzas públicas sanas. Esta inversión debe, además, promover el desarrollo sostenible y la conectividad. Es decir, la inversión en infraestructura debe estar guiada por un sentido de responsabilidad a largo plazo por el planeta de acuerdo con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Debe también existir una conectividad global de infraestructura, basada en el consenso entre países.

ii) Aumentar la eficiencia económica que tenga en cuenta los costos a lo largo del ciclo de vida del proyecto.

La inversión en infraestructura debe ser rentable y asequible a lo largo del ciclo de vida del proyecto (planificación, diseño, financiación, construcción, operación y mantenimiento).

iii) Integrar aspectos ambientales en inversiones en infraestructura.

Se deben tener en cuenta los impactos positivos y negativos de los proyectos de infraestructura sobre los ecosistemas, la biodiversidad, el clima y el uso de los recursos. Estos impactos se deben internalizar incorporando esas consideraciones en todo el proceso de inversión y deben ser transparentes para todos los interesados. Ello mejora la apreciación de los proyectos de infraestructura sostenible y aumenta la conciencia de los riesgos relacionados.

iv) Fomentar la resiliencia frente a desastres naturales y otros riesgos.

Se debe diseñar un plan integral de gestión del riesgo de desastres en el ciclo de vida del proyecto de infraestructura, al igual que unos mecanismos de seguro y financiación para enfrentar los riesgos y desastres. También se debe incentivar la adopción de medidas preventivas.

v) Integrar consideraciones sociales en la inversión en infraestructura.

La infraestructura debe ser inclusiva durante todo el ciclo del proyecto, permitiendo la participación económica y la inclusión social. Por lo tanto, los impactos económicos y sociales deben ser tenidos en cuenta como un componente importante al evaluar la calidad de la inversión en infraestructura.

vi) Fortalecer la gobernanza a lo largo del ciclo de vida de los proyectos de infraestructura.

Se debe proveer de una buena gobernanza de la inversión de infraestructura a lo largo del ciclo de vida de los proyectos que garantice, a largo plazo, la rentabilidad, la responsabilidad, la transparencia y la integridad de las inversiones en infraestructura. Con este fin, los países deben establecer reglas claras, instituciones sólidas y una buena gobernanza en los sectores público y privado. Este último sector debe contar con prácticas de conductas empresariales responsables¹³³.

Recuadro 2. Brecha de infraestructura en Colombia e inversión requerida para cerrarla: revisión de estudios recientes

Estudios recientes, especialmente de entidades multilaterales, señalan que varios países de América Latina presentan importantes brechas en infraestructura, especialmente en transporte, y que la inversión realizada hasta el momento no ha sido suficiente para cerrar dichas brechas. De acuerdo con Fay et al. (2017), América Latina y el Caribe no posee la infraestructura requerida dado su nivel de ingreso, por lo cual no es suficiente para promover un mayor crecimiento económico ni una mayor integración social. Los autores plantean que estas regiones deben invertir más recursos y hacerlo de manera más eficiente, sobre todo en transporte, que es el sector en el que la región presenta el peor desempeño en comparación con sus pares. De forma similar, para Cavallo y Powell (2019), la baja dotación de infraestructura ha limitado el crecimiento económico de la región y ha restringido la calidad de vida en varios países. Los autores encuentran que las mayores brechas de infraestructura de la región se presentan en el sector transporte; allí estas son considerables al compararlas con las economías avanzadas y con los países emergentes.

Por su parte, Cavallo et al. (2020) argumentan que la baja inversión ha llevado a deficiencias en la provisión de servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe, la cual no ha podido responder a la demanda que ha generado el ritmo de crecimiento económico y la mayor urbanización que se presenta en la región. El BID (2020) también destaca los bajos niveles de inversión realizados en construcción y mantenimiento de las vías como una de las razones del rezago de la región en infraestructura de transporte. De hecho, entre 2008 y 2017, los países de la región invirtieron un promedio anual de 2,8% del PIB en infraestructura, por debajo de los niveles de otras regiones emergentes como Asia Oriental y el Pacífico (5,7%), Medio Oriente y África del Norte (4,8%) y Asia del Sur (4,25%). Cabe resaltar que estos estudios señalan que América Latina y el Caribe necesitaría de una inversión anual entre el 4% y 7% del PIB para cubrir su brecha de infraestructura, valor muy superior a la inversión que se ha destinado en Colombia en las últimas décadas (cerca de 1,5% entre 2000 y 2019)¹³⁴. En particular, Cavallo et al. (2020), basados en varios estudios, incluido el artículo de Fay et al. (2019), mencionan que las necesidades de inversión anual para cerrar las brechas serían de 9% del PIB en Bolivia, 5% del PIB en Chile, 4,5% del PIB en Colombia y de 4% del PIB en Perú.

En el caso de Colombia, diversos estudios señalan que las mayores brechas y necesidades de financiación se encuentran en la infraestructura de transporte, en particular en el sector vial. Por ejemplo, Zambrano y Aguilera-Lizarazu (2011), quienes estiman econométricamente las brechas de infraestructura de los países de la región Andina para el período 2001-2009, encuentran que la mayoría de estas, por su magnitud y prevalencia, son las de cantidad y calidad de la infraestructura vial. Colombia presenta una de las mayores brechas de la región en este sector; para cerrarlas, los autores calculan que Colombia tendría que invertir entre el 6% y el 10% del PIB en infraestructura de transporte vial.

De acuerdo con el estudio del BID (2018), la inversión en infraestructura de transporte en Colombia ha sido históricamente baja y esto ha llevado a la falta de activos viales y a la mala calidad de los servicios asociados, caracterizándose por una muy baja densidad de la red vial pavimentada, una de las de menor calidad de la región, lo que se traduce en un elevado costo de transporte interno, muy superior al promedio de la región.

Por su parte, Yepes et al. (2013) y Yepes (2014) señalan que la brecha de infraestructura de transporte en Colombia abarca todos los sectores, pero en especial lo correspondiente a la dotación de carreteras, que es muy baja. Aun controlando por diferencias de ingreso, características demográficas y estructura macroeconómica de Colombia respecto a países comparables, este rezago se mantiene. Para estos autores, el rezago se explica también por los bajos niveles de inversión pública y privada; la primera ha sido históricamente baja y la segunda no ha sido estimulada de manera suficiente. En particular, los autores estiman que, dadas sus características, el país presentaba un déficit de 45.000 km de vías en 2010-2011. Sin embargo, esta brecha no se cerró y el rezago aún es considerable. En efecto, los km de carreteras entre 2011-2018 pasaron de 201.797 a 206.627 km, respectivamente, es decir, la red vial se amplió solo 4.830 km en este período (véase el Anexo 1B del presente artículo).

Además, Yepes et al. (2013) y Yepes (2014) calcularon econométricamente cuáles deberían ser las metas para cerrar las brechas de infraestructura para 2020. Según sus estimaciones, en ese año el país debería tener cerca del 50% de la red vial nacional pavimentada. No obstante, para esta fecha, el país cuenta con menos del 20% de su red vial pavimentada y sigue presentando una importante brecha en este indicador. En cuanto a la red férrea, los autores estimaban que para 2020, Colombia debería contar con 1.700 km de líneas férreas en operación, cifra muy superior a la observada en la actualidad, de un poco más de 600 km, por lo que la brecha no solo no se cerró, sino que se amplió. Según, el cálculo de los autores, para haber logrado las diferentes metas en infraestructura de transporte, el país tendría que haber invertido cerca del 3,55% del PIB entre 2010 y 2020, cifra superior a la que se invirtió efectivamente durante este período (alrededor del 1,9% del PIB, véase el Gráfico 23 del presente artículo). De otra parte, Ramírez y Villar (2015) señalan que Colombia cuenta con un rezago en infraestructura, de manera especial en la correspondiente a la vial, frente al promedio de países de América Latina, y que este rezago ha crecido en los últimos años.

Para finalizar, Bonifaz et al. (2020) calculan econométricamente para los países de la región Andina la brecha de infraestructura y los requerimientos de inversión para cerrarla. En particular, en el caso de Colombia, para cerrar la brecha de largo plazo en transporte, el país tendría que realizar una inversión anual promedio en el período 2019-2038, de 1,27% del PIB, y de cerca de 2,71% del PIB para mantenimiento de la infraestructura. Es decir, en los próximos 20 años el país debería invertir un total anual de aproximadamente 4,0% del PIB en el sector.

En resumen, como lo señalan los diferentes estudios y lo presentado en las diferentes secciones de este artículo, Colombia registra un importante rezago en sus indicadores de infraestructura de transporte respecto a las economías avanzadas y a países de la región y a algunos países emergentes. Esta brecha se explica, sobre todo, por la inversión históricamente baja en el sector, la cual no ha sido suficiente para dotar al país con la infraestructura necesaria dado su nivel de ingreso y desarrollo. Para cerrar estas brechas, y para que el país pueda satisfacer de manera adecuada la demanda por servicios de transporte, se requiere de mayores esfuerzos en inversión y que esta sea más eficiente y de mejor calidad.

Recuadro 3. Subutilización de las vías en Colombia

La movilización de carga interna en el país se realiza de manera principal por carreteras (80% del total de carga). Sin embargo, en varios casos se presenta un uso inadecuado de ellas. Un ejemplo ilustrativo es el del transporte de petróleo por carreteras, que, aunque ha venido disminuyendo, en 2012 las vías alcanzaron a transportar cerca del 7% del petróleo movilizado en el país¹³⁵ (Cuadro R3.1). Una de las principales razones se debe a que Colombia no cuenta con suficientes oleoductos, por lo que ha tenido que hacer uso de las carreteras para transportar el crudo. La falta de oleoductos se puede explicar, en parte, por la complejidad en los procesos de licenciamiento ambiental y por la presencia de grupos insurgentes que históricamente han atentado contra este tipo de infraestructura retrasando su construcción e impidiendo la movilización del crudo (Cuadro R3.1).

El transporte de petróleo por carreteras es ineficiente y costoso. Debido al mal estado de la red vial, en especial la secundaria y la terciaria, el transporte del crudo por carreteras es lento y se ve afectado por las condiciones del clima que impacta la movilidad en las carreteras y también por los accidentes que se presentan en las mismas, los cuales afectan el medioambiente con los derrames producidos. El transporte del petróleo por carrotanque y tractomulas tiene también otros efectos negativos, además de los mayores costos, como es la congestión de las vías¹³⁶.

En particular, desde la década de los ochenta, con la construcción del sistema de oleoductos nacionales (Central de los Llanos, Caño Limón-Coveñas y Ocensa), los oleoductos se convirtieron en el principal medio de transporte para movilizar petróleo crudo y sus derivados. Sin embargo, dependiendo de la situación geográfica y la saturación del sistema de oleoductos, el transporte de petróleo se ha apoyado en alternativas de transporte como carrotanques y barcazas (ANIF, 2014). De acuerdo con la Unidad de Planeación Minero Energética (2017, pág. 30), "aunque la construcción de los oleoductos en Colombia es costosa debido a las condiciones topográficas, el transporte por ductos tiende a disminuir los costos de transporte y el valor final del barril en el punto de venta (refinería o puerto)" con respecto a otras alternativas de transporte como los carrotanques, los cuales tienen sobrecostos importantes (salarios, mantenimientos, problemas en el recorrido). Según estimaciones de ANIF (2013) en Colombia transportar petróleo por carrotanques tiene un costo promedio de USD20-USD30 por barril, mientras que el transporte por oleoducto tiene un costo promedio de USD4-USD7 por barril dependiendo del trayecto observado. Por lo tanto, el uso de las carreteras para transportar petróleo es una alternativa inadecuada.

Recuadro 4. Proceso de planeación de proyectos de infraestructura de transporte

Recuadro 5. Figuras utilizadas en el financiamiento de la inversión

Inversión del Gobierno Nacional: el Gobierno Central destina una parte del Presupuesto General de la Nación a los gastos de inversión, que además de la formación bruta de capital incluye la denominada inversión social.

Las vigencias futuras como mecanismo de inversión plurianual: la vigencia futura (VF) es un instrumento de planificación presupuestal y financiero que garantiza la incorporación, en los presupuestos de vigencias posteriores a la de la asunción del compromiso, de los recursos necesarios para la ejecución de proyectos plurianuales que por su naturaleza requieren ejecutarse en más de una vigencia fiscal. La VF escapa del principio constitucional de anualidad del presupuesto. El Marco Fiscal de Mediano Plazo incluye un capítulo que contabiliza las VF, a fin de tenerlas en cuenta en el ejercicio de planeación del gasto. Existen tres tipos de VF : i) VF ordinaria: requieren un mínimo del 15% de apropiación en la vigencia fiscal en que se autorizan, pueden exceder el período de gobierno en proyectos de inversión que el Conpes declare de importancia estratégica; ii) VF excepcional: destinadas a infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa, seguridad y garantía de concesiones; no requieren apropiación en el año en que se autorizan, pueden exceder el período de gobierno en proyectos de inversión que el Conpes declare de importancia estratégica; iii) VF-Asociaciones Público-Privadas (APP): amparan la realización de proyectos que vinculan capital privado, superiores a 6.000 salarios mínimos vigentes, con un plazo máximo de 30 años. El Conpes, previo concepto del Confis, define el límite anual de autorizaciones para comprometer VF-APP.

Las regalías como fuente de financiación de la inversión: el manejo de las regalías en Colombia se transformó de manera importante mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 que dio origen a la creación del Sistema General de Regalías (SGR), una parte de estas regalías se destinan a la inversión en infraestructura. El SGR se reformó mediante el Acto Legislativo 05 del 26 de diciembre de 2019 y la Ley 2056 de 2020.

Inversión de los gobiernos territoriales: con el proceso de descentralización, los municipios y departamentos, además de administrar las transferencias que reciben del Gobierno Nacional Central para la provisión de servicios de salud y educación, pueden realizar inversiones de infraestructura de transporte financiados con los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para propósito general, con recursos propios provenientes de los ingresos corrientes del orden departamental o municipal, con cofinanciamiento del Gobierno Nacional, con los recursos del SGR, del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera, y con recursos de crédito, entre otras fuentes.

Asociación Público-Privada: se define como un acuerdo mediante el cual el Gobierno contrata con una empresa privada para construir o mejorar obras de infraestructura, así como para mantenerlas y operarlas por un período prolongado (por ejemplo, 30 años). Como compensación, la empresa recibe un flujo de ingresos a lo largo de la vida del contrato. A menudo, estos ingresos provienen de tarifas pagadas por los usuarios. Otras veces, como en el caso de hospitales y cárceles, los usuarios no pagan y el Gobierno es el responsable de hacer pagos periódicos a la empresa. Por lo general, al concesionario se le puede remunerar con una combinación de pagos de los usuarios y transferencias del Gobierno. Independientemente del mecanismo de pago al concesionario, al final del contrato el activo vuelve a manos del Gobierno (Engel et al., 2014).

Recuadro 6. Inversión pública en infraestructura de transporte a partir de 2021

El proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2021 presenta las pautas de la inversión pública total y de la destinada a infraestructura de transporte para los próximos años. Según se afirma en el mensaje presidencial, el Gobierno considera que el gasto público deberá desempeñar un importantísimo papel como multiplicador de la inversión para impulsar la actividad económica luego de los choques económicos adversos que han afectado a la economía en 2020.

El Plan de inversiones para la reactivación de la economía dará énfasis a los proyectos de transporte, entre los cuales se contempla terminar 28 proyectos viales que están en ejecución e iniciar otros 22 corredores viales para la integración nacional y territorial, en programas como concesiones 4G y 5G. Para complementar los recursos públicos se mantendrá el apoyo a la participación privada mediante el mecanismo de las Asociaciones Público Privadas (APP). Se dará atención a la puesta en marcha del Plan Bicentenario¹³⁷ y a otras importantes obras para el país, como el Metro de Bogotá, Puerto Antioquia, los nuevos aeropuertos de Cartagena, San Andrés y del Café (en Palestina, Caldas), y la Avenida Longitudinal de Occidente (ALO) en Bogotá. La asignación total del plan de reactivación para 2021 ascenderá a COP 4,8 billones, la mitad de los cuales se destinará a proyectos de transporte. En 2022 se continuará dando prioridad a los proyectos de transporte, a los cuales se asignará una partida de COP 2,5 billones, que representa el 64% del valor del plan (Anexo 15).

Los recursos del plan de inversiones para la reactivación se sumarán a los ya contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), con lo cual la inversión en transporte contará con un presupuesto total de COP 9,6 billones en 2021, que es la mayor asignación para este sector durante la última década (Gráfico R6.1). Algunos de los proyectos requerirán la ampliación del cupo de vigencias futuras en $30 billones, de los cuales COP 20 billones se ejecutarán durante el período 2021-2028 y $10 billones en el período 2029-2033. La distribución geográfica de los proyectos de transporte incluidos en el plan de reactivación favorecerá a numerosos departamentos, lo que contribuirá a mejorar la integración vial y económica del país (Mapa R6.1).

Recuadro 7. Resultados de estudios que han cuantificado la contribución de la infraestructura al crecimiento económico en Colombia

Recuadro 8. Revisión de la literatura sobre el impacto de los puertos en el comercio exterior

Dada la alta dependencia del comercio exterior colombiano de la actividad portuaria, es importante entender desde la perspectiva de la literatura económica el papel que desempeñan los puertos en el crecimiento del comercio exterior y los factores que lo explican.

La literatura considerada aborda el impacto de los puertos sobre el crecimiento del comercio exterior desde dos enfoques: el primero describe los resultados de trabajos que analizan, desde una perspectiva macroeconómica, cómo las barreras al comercio, entre ellas las vinculadas con deficiencias de infraestructura, en general, y portuaria, en particular, se traducen en costos de comerciar y, por tanto, reducen los flujos de comercio. Por otra parte, el enfoque microeconómico, considera estudios que analizan las condiciones de operación portuaria que determinan que un puerto sea más atractivo para las compañías navieras internacionales y los dueños de las mercancías, condiciones que se traducen en costos de transporte marítimo y terrestre más bajos por lo que favorecen el comercio exterior. Una de estas condiciones es la disponibilidad de una buena infraestructura portuaria y marítima aunadas a una operación logística eficiente.

El enfoque macroeconómico incluye estudios como el de Harberger (1998) que analiza el impacto positivo de la disminución de los costos reales de producción sobre el crecimiento económico, entendiendo la reducción de los costos como todo aquello que contribuye a elevar la productividad de los factores. Siguiendo este enfoque, el estudio de Irwing (2019) argumenta que la reducción de las barreras al comercio disminuye el costo de importar insumos, eleva la eficiencia productiva de los bienes finales, baja su precio y, por consiguiente, beneficia su comercio. La mejora en productividad aumentaría el producto potencial y, a medida que una economía se acerca a su PIB potencial, también se elevaría su tasa de crecimiento. Por ello, de acuerdo con sus estimaciones, las economías más abiertas crecen 2,4 puntos porcentuales más rápido que las economías cerradas. Evidencia reciente de la relación positiva entre las políticas de liberalización del comercio, y el crecimiento del comercio y del producto también es hallada por Easterly (2019).

Las barreras al comercio abarcan un conjunto diverso de variables, entre ellas las que se originan en deficiencias en la infraestructura necesaria para el transporte interno y externo de las mercancías, como también en la forma como se desarrollan los procedimientos requeridos para su comercio. La literatura que analiza el impacto de estas barreras sobre el comercio exterior es amplia. Los trabajos de Limao y Venables (2001), Francois y Manchin (2007) calculan los costos que se derivan de la existencia de barreras reales al comercio como los causados por la deficiencia o fallas en la infraestructura de transporte y de comunicación, y por la imposición de barreras artificiales como las regulatorias e institucionales, entre otras. En particular, Limao y Venables (2001) estiman que una infraestructura deficiente representa el 40% de los costos de transporte en los países costeros y hasta un 60% en los países sin costa; el deterioro en un cuarto de punto en la calidad de la infraestructura incrementaría los costos de transporte en 12 puntos y reduciría el volumen de comercio en un 28%. Por su parte, Donaubauer, Meyer y Nunnenkamp (2014) construyen un índice de infraestructura de transporte que combina la calidad y cantidad de la infraestructura de transporte aéreo, marítimo y terrestre, con base en el cual miden el impacto de una mejora del índice sobre el grado de apertura y por ende sobre el comercio; sus resultados indican que un aumento de una desviación estándar en el índice de infraestructura de transporte aumentaría en 0,38% el comercio, en términos de su desviación estándar.

La investigación de Hummels y Schaur (2019) contribuye al análisis de los costos de comerciar al valorar económicamente el tiempo requerido para el transporte de las mercancías según el modo de envío utilizado. Sus resultados muestran que los agentes optan por pagar un mayor flete para el envío por vía aérea ya que cada día de transporte por vía marítima equivale a pagar un impuesto ad valorem de 0,6% a 2,1%.

Desde el enfoque microeconómico, la revisión de literatura presentada por Vega, Cantillo y Arellana (2019)¹³⁸ explora los resultados de diversos modelos y encuestas que analizan el papel que desempeña una amplia gama de variables en la selección de un puerto e indirectamente sobre el volumen de carga movilizado. Con base en esta revisión, los autores identificaron 11 criterios, bajo los cuales se agruparon las variables explicativas utilizadas en los modelos y encuestas analizados (Cuadro R8.1): i) los costos que afectan el acceso (entrada y salida) de la carga al puerto, como los fletes de transporte marítimo y terrestre, y las tarifas portuarias, variable considerada como muy relevante en la mayoría de los estudios citados; ii) la ubicación y distancia entre el puerto y los lugares de producción, y entre el puerto y el lugar de destino del bien exportado o de origen de la importación; iii) la infraestructura marítima y portuaria, criterio que abarca variables explicativas como la profundidad de los canales de acceso y de los muelles de atraque, el número de muelles, la capacidad para atender buques de gran tamaño, la infraestructura física y técnica, el nivel y la funcionalidad de los equipos del puerto; iv) la eficiencia o su ausencia, criterio que se aproxima en varios estudios mediante variables como la capacidad de una grúa para movilizar contenedores y la mejor utilización de los muelles, el tiempo de permanencia del buque en puerto y la eficiencia en general; v) la conectividad del puerto que abarca variables de frecuencia y número de atraques, el número de rutas marítimas ofrecidas; vi) la conexión intermodal que comprende aspectos como la gama de posibilidades de conexión intermodal ofrecida por un puerto, su conveniencia y calidad; vii) la calidad del servicio portuario, que se aproxima mediante variables como el horario de servicio, el suministro de información, la atención de quejas y reclamos, la seguridad del puerto, la atención de requerimientos especiales; viii) el volumen de carga a movilizar o el tamaño de la economía del país y de su comercio exterior, factor importante desde la perspectiva de las compañías navieras y de los operadores de las terminales portuarias para la definición de la frecuencia y el tipo de buque a suministrar. Los restantes criterios considerados son el modelo de gestión portuaria, la política comercial y el impacto ambiental de la actividad portuaria, variables que vienen adquiriendo mayor relevancia y por ello son consideradas en estudios más recientes. El modelo de gestión y la forma como se determinan los costos del servicio portuario están siendo transformados por el creciente interés de las grandes navieras internacionales de integrar la actividad portuaria en su portafolio de servicios¹³⁹, así como por la entrada en vigor de la regulación que busca controlar el impacto ambiental del transporte marítimo de carga y de la actividad portuaria.

En el análisis de los puertos colombianos, el estudio de Vega, Cantillo y Arellana (2019) encuentra que su escogencia depende fundamentalmente de los costos de transporte y, en especial, de los asociados con el acceso interno y marítimo al puerto. Ello obedece a que los costos de acceso interno son menores en puertos que ofrecen mayores posibilidades de conectividad intermodal, mejor calidad de infraestructura de transporte terrestre y donde la distancia a recorrer entre el puerto y el punto de origen o destino de la mercancía es menor. A su vez, los menores fletes de transporte marítimo se presentan en los puertos que están más conectados con redes de transporte marítimo internacional. Asimismo, los fletes marítimos son más bajos cuando la distancia entre el puerto de origen y el de destino es menor, lo que también incide sobre su escogencia.

Por tanto, la inversión en infraestructura marítima y portuaria es un componente fundamental para aumentar la capacidad de recepción de buques de mayor tamaño, lo que permite aprovechar las economías de escala, elevar la eficiencia logística del puerto y reducir el tiempo de atención a los buques y la permanencia de la carga en puerto. No obstante, la inversión en infraestructura es costosa y ello supone que el negocio portuario asegure un volumen de carga suficiente que permita recuperar la inversión. La importancia del volumen de carga para el crecimiento de la actividad portuaria y para su eficiencia es una de las conclusiones del estudio de Julien Brown, S. (2018), en el que se analiza comparativamente la evolución de la productividad y eficiencia de 69 puertos de 45 países que manejan de manera principal carga en contenedor con los obtenidos por los puertos de las islas del Caribe. De acuerdo con sus resultados, el progreso en estas dos variables se originó por el aumento del volumen de carga (efectos de escala) y por el progreso técnico, todo lo cual contribuyó a elevar la productividad. No obstante, el menor volumen de carga movilizado por los puertos de las islas del Caribe en comparación con los puertos de economías de mayor tamaño determina que sus inversiones en infraestructura y equipos sean menores y, por tanto, sus progresos en eficiencia estén limitados. La importancia del volumen de carga para el desarrollo de la infraestructura portuaria es también un hallazgo del trabajo de Munim y Schramm (2018), quienes afirman que, en los países en desarrollo, la infraestructura portuaria es relativamente menor que la de las economías avanzadas debido a que, entre otras razones, su crecimiento económico y su comercio son menores.

Los dos enfoques de estudio coinciden en señalar como el desarrollo de la infraestructura portuaria es un factor que contribuye a elevar la productividad y a reducir los costos de producción y de transporte, beneficiando el comercio internacional. Sin embargo, una infraestructura insuficiente o utilizada de forma ineficiente puede elevar el tiempo de permanencia de la mercancía y del buque en puerto, impactando de manera negativa el flete marítimo y la competitividad de las mercancías transportadas según concluyen Arvis et al., (2010). Para los países en desarrollo, la relación inversa entre estas variables reduciría las posibilidades de avanzar en la producción de bienes de mayor valor agregado. A su vez, Munim y Schramm (2018) hallan evidencia empírica del impacto positivo de la calidad de la infraestructura portuaria sobre el desempeño logístico, el comercio y el crecimiento económico, impacto que es mayor en países en desarrollo. Por tanto, concluyen que las autoridades deben promover el desarrollo de una buena infraestructura portuaria aunada a la calidad y eficiencia en el servicio logístico. En este sentido, el trabajo de López-Bermúdez, Freire-Seoanea y Peña-Zarzuelo (2018) comprueba como una mejora en infraestructura portuaria representada en la compra de una grúa pórtico mejora la eficiencia en el manejo de carga y eleva el volumen de carga movilizado por puertos latinoamericanos de la costa del océano Pacífico. Por otra parte, la importancia de la eficiencia portuaria sobre los fletes de transporte marítimo es uno de los resultados del estudio de Mesquita Moreira, Volpe, Blyde (2008), quienes concluyen que la eficiencia portuaria es, después de las características de volumen de la carga, el factor que más impacta el costo de transporte.

Aunque los estudios también destacan la necesidad de ver el negocio portuario como un componente de un servicio logístico integral de transporte, en el que las mejoras en infraestructura y eficiencia portuaria se pueden perder en ausencia de condiciones apropiadas de acceso intermodal al puerto. De acuerdo con el BID (2016), la finalización de las obras de infraestructura en la vía Bogotá-Buenaventura aunada a las inversiones en la zona portuaria de Buenaventura reducirían los costos de transporte en 0,3% y elevarían las exportaciones 0,05%¹⁴⁰. Lo anteriormente expuesto revela la importancia de la infraestructura marítima y portuaria para mejorar la eficiencia de los procesos portuarios, reducir los costos del comercio (fletes y tarifas portuarias) y elevar la competitividad de los bienes transados.

Recuadro 9. Caso de éxito de una asociación público-privada en el sector portuario

Un ejemplo exitoso de cooperación público-privada es la obra de profundización y ampliación del canal de acceso a la bahía de Cartagena en los sectores de Bocachica y Manzanillo, obra que se desarrolló entre 2013 y 2016 y demandó una inversión de COP115,6 miles de millones, USD57,8 millones de 2014, de los cuales el 50% fue aportado por Procanal¹⁴¹ y el restante 50% por el Invías, con recursos provenientes del anticipo en el pago de contraprestación portuaria por parte de los mencionados puertos¹⁴².

Gracias a este dragado, las condiciones de navegabilidad del canal de acceso a la bahía de Cartagena mejoraron notablemente; el calado o profundidad del canal en el acceso por Bocachica pasó de 15,2 m a 20,5 m y a 17,5 m en el acceso por Manzanillo. Esta obra fue de vital importancia para los puertos de la zona portuaria de Cartagena, en particular para aquellos puertos que prestan el servicio de transbordo de contenedores como son la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena y Contecar, ya que coincidió con la entrada en operación de la tercera esclusa del canal de Panamá en 2016, lo que aumentó el tamaño de los buques que transitan por el canal y, por ende, de los que atracan en los puertos colombianos del Caribe¹⁴³.

Recuadro 10. Inversión en equipos y eficiencia portuaria

Las mejoras en infraestructura comprenden las condiciones de navegabilidad y de acceso marítimo a los puertos, también sus condiciones de operación en tierra. En los últimos diez años se destaca la inversión realizada por los concesionarios en una amplia gama de equipos especializados para el cargue y descargue de mercancías entre el puerto y los grandes buques portacontenedores, como son las grúas pórtico de última generación y en equipos para la movilización de la carga al interior del puerto, como son las grúas RTG y Reach stacker¹⁴⁴. El efecto positivo de la adquisición de nuevos equipos, en particular de grúas pórtico, se ha traducido en una mayor eficiencia en la movilización de contenedores entre el buque y el puerto, reduciendo los tiempos del proceso (Gráfico R10.1).

Gracias a estas inversiones en equipos y en tecnología se ha reducido el tiempo de cargue y descargue de los buques portacontenedores, lo que a su vez ha bajado el tiempo de permanencia de las naves en el puerto, permitiendo la reducción de los fletes (Gráfico R10.2).

Más eficiencia portuaria y menos tiempo de estadía del buque en puerto son factores que contribuyeron a la reducción de los fletes. Un ejercicio preliminar en el cual se compara la infraestructura aproximada con base en el número de grúas pórtico y RTG con el flete implícito de las importaciones en las principales sociedades portuarias reveló una relación negativa entre las dos variables (Gráfico R10.3).

Un ejemplo de las inversiones en grúas pórtico y de su impacto positivo sobre el volumen de contenedores movilizados se observa en la SPR de Buenaventura. La adquisición de nuevas grúas pórtico en 2016 elevó la capacidad de movilización de carga de 40 contenedores/hora en 2013 a 80 contenedores en 2016, y posteriormente con la compra de una segunda grúa en octubre de 2018 esta capacidad ascendió hasta 120 contenedores/hora (Gráfico R10.4).

La adquisición de nuevos equipos se ha soportado, además, en el uso de nuevas tecnologías de programación y de coordinación de las operaciones logísticas del puerto, lo que también ha redundado en una mayor eficiencia.

Anexo 1

Anexo 2. Clasificación vigente del tipo de vías en Colombia

La clasificación actual de las carreteras, según diferentes criterios (funcionalidad, tipo de terreno, etc.), se definió en el numeral 1.2 Clasificación de las carreteras, del Manual de Diseño Geométrico para Carreteras de 2008, adoptado como Norma Técnica para los proyectos de la Red Vial Nacional, mediante la Resolución 0744 del 4 de marzo de 2009.

Las carreteras primarias: "Son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países. Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto. Las carreteras consideradas como primarias deben funcionar pavimentadas".

Las carreteras secundarias: "Son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera primaria. Las carreteras consideradas como secundarias pueden funcionar pavimentadas o en afirmado".

Las carreteras terciarias: "Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías secundarias".

Fuente: https://www.Invías.gov.co/index.php/red-vial-nacional/2-uncategorised/2706-clasificacion-de-las-carreteras

Para otras clasificaciones de las vías, véase https://www.Invías.gov.co/index.php/red-vial-nacional/2-uncategorised/2706-clasificacion-de-las-carreteras

Anexo 3

Anexo 4. Comparación coste medio construcción de carreteras

Anexo 5

Anexo 6

Anexo 7

Anexo 8

Anexo 9

Anexo 10

Anexo 11

Anexo 12

Anexo 13

Anexo 14

Anexo 15

Anexo 16. Reseña metodológica

La prueba de cointegración por umbrales de Seo (2006) utiliza variantes del método de máxima verosimilitud que es asintóticamente convergente. El algoritmo se basa en una búsqueda de malla sobre el vector de cointegración y el umbral. Esta metodología es un modelo Vector de Corrección de Errores (VEC, por sus siglas en inglés) con umbrales con el error de cointegración dividido entre los regímenes seleccionados, en los que la búsqueda del umbral y de los valores de los parámetros de cointegración que minimizan la suma de cuadrado de los residuos (SCR) se realiza con una malla de valores potenciales.

Las hipótesis correspondientes son:

H₀: no cointegración

H₁: cointegración con umbral basado en el VECM

La estadística de prueba es la Sup-Wald. El procedimiento se resume en que, para cada combinación de los posibles umbrales, se calcula una prueba de Wald y se escoge el valor más grande de todas las pruebas. Adicionalmente, la metodología provee una prueba basada en los residuos obtenida con técnicas de remuestreo.

Anexo 17. Variables institucionales

Anexo 18

Anexo 19. Pruebas de raíz unitaria, cointegración y selección de modelos

A. Prueba de raíz unitariaa/

Se presenta la determinación del orden de integración de las series de tiempo que forman el sistema. Se caracteriza mediante la prueba estadística de Dickey-Fuller aumentada, la cual detecta la presencia de raíces unitarias. El cuadro registra los resultados de la prueba de raíz unitaria para cada una de las variables con diferentes rezagos teniendo en cuenta tres modelos: sin constante, con constante y con constante y tendencia.

B. Prueba de cointegración de Johansen

Se presentan los resultados de las pruebas de rango de cointegración de Johansen de los efectos de largo plazo para las diferentes especificaciones, utilizando la traza como estadística de prueba.

C. Prueba de cointegración de Johansen

Se presentan los resultados de las pruebas de rango de cointegración de Johansen de los efectos de largo plazo para las diferentes especificaciones, utilizando la traza como estadística de prueba.

D. Selección del rango de cointegración maximizando criterios de información

Se presentan los criterios información de selección del rango para las diferentes especificaciones.

E. Selección de modelos de acuerdo con los criterios de información

Se presentan las estadísticas de ajuste y los criterios información para selección de los rezagos máximos para las diferentes especificaciones.

Anexo 20. Nota sobre las cifras de capital utilizadas en la estimación de la función de producción

Las cifras sobre capital total provienen del Grupo de Estudios del Crecimiento Económico (Greco) y fueron actualizadas con información del DANE. El Greco es la fuente que contiene las series anuales de capital total más largas de tiempo. La presente serie incluye el capital en construcción y vivienda, más el capital en maquinaria y equipo. La primera podría incluir la construcción de obras civiles, lo que tal vez generaría una posible doble contabilidad en la estimación de la función de producción que incluye también infraestructura de transporte. Por lo tanto, sería deseable separar la proporción correspondiente a obras civiles (en especial, aquellas concernientes a infraestructura de transporte). Sin embargo, estos datos no se encuentran suficientemente desagregados para identificar qué parte del capital pertenece a construcción de obras civiles y menos aún a construcción de infraestructura de transporte. Una alternativa para solucionar la posible doble contabilidad podría ser incluir solo la parte del capital correspondiente al privado y las variables de infraestructura; es decir, excluir el capital público de la estimación (asumiendo que gran parte de la infraestructura se encuentra incluida en este tipo de capital). No obstante, el Greco solo tiene el capital desagregado de esta forma a partir de 1950, con lo cual no se podría hacer el ejercicio para todo el período de estudio.

Recientemente Ortiz et al. (2019) construyeron una serie de acervo de infraestructura, la cual se compone de todos los activos durables de uso público, ya sean construidos por agentes estatales o privados, para el período 1950-2014. Con todo, en estas series tampoco se puede identificar que fracción corresponde de manera específica a la infraestructura de transporte.

Teniendo en cuenta las restricciones en la disponibilidad de las series se realizaron los siguientes ejercicios: i) Se incluyó en la estimación el capital total (medido en unidades monetarias) y las variables de infraestructura de transporte, carreteras y ferrocarriles (en unidades físicas, km por habitante); consideramos que al hacerlo de esta forma se reduce el posible sesgo de doble contabilidad. Estos son los resultados que presentamos y discutimos en el texto principal del artículo, al analizar que es la mejor alternativa. ii) Se construyó una serie de capital privado para los años anteriores a 1950, teniendo en cuenta la participación del capital privado en el capital total proveniente del Greco. Se realiza la estimación con el capital privado y las variables de infraestructura. De esta forma, excluimos de la regresión la parte correspondiente al capital público. iii) A partir de los cálculos de Ortiz et al. (2019) se extrapoló la serie de capital de infraestructura hacia atrás. Esta variable sería equivalente al capital público. Se corrió una regresión con la variable capital en infraestructura. Sin embargo, vemos dos limitaciones en ese ejercicio: primero, no se pueden incluir de modo explícito las variables de carreteras y ferrocarriles, que es nuestro interés principal, y segundo, estaríamos excluyendo de la estimación la proporción más grande del capital total, que es el capital privado. Es importante señalar que este último, en promedio, representa alrededor del 75% del capital total durante el período de estudio. Además, como se mencionó, no podemos distinguir que parte de este capital corresponde de manera específica a la infraestructura de transporte.

Por consiguiente, presentamos los resultados de las alternativas i) y ii). La primera en el texto principal, y la segunda, para ahorrar espacio, en el Anexo 21 A y B.

Anexo 21

Anexo 22. Simulaciones

Anexo 23. Modelo de frontera estocástica: estimación

El análisis empírico de la sección 4.2 se realiza utilizando técnicas de frontera estocástica, que son extensiones del modelo de regresión tradicional, basadas en la premisa microeconómica de que una función de producción representa la producción máxima alcanzable dado un conjunto de insumos. La principal diferencia con las regresiones tradicionales es que el término de error de los modelos de frontera estocástica tiene dos componentes: una parte aleatoria, v, y un componente de la ineficiencia, el cual es no negativo, . En este caso, si un país es completamente eficiente, y las desviaciones observadas de la frontera son aleatorias.

Las estimaciones se realizan utilizando estimadores de máxima verosimilitud que supone que los componentes del error son independientes. Para estimar los parámetros del modelo, se debe seleccionar una distribución que permita separar los dos términos del error. En la literatura las distribuciones que se emplean más comúnmente son la media normal, la normal truncada y la exponencial (Greene, 1993b; Jondrow; 1982; Battese y Coelli, 1988). Estas distribuciones permiten separar los componentes del término de error para estimar para cada observación.

En particular, la media normal supone que es una variable aleatoria que se distribuye . La media de la distribución condicional es dada por:

Donde y son las funciones de densidad y de distribución de la media normal estándar, y l y s y son las desviaciones estándar del término de error compuesto.

En la distribución normal truncada, u se distribuye como una normal, pero la media es diferente de 0: . De esta forma, esta distribución tiene un parámetro adicional para ser estimado, . Con el fin de obtener la media de la distribución condicional, la expresión se cambia a .

Por su parte, la media condicional de la distribución exponencial está dada por:

En este artículo, la estimación de la frontera estocástica sigue la aproximación Battese y Coelli (1995), quienes utilizan la distribución media truncada. Esta aproximación permite estimar el aporte de las variables de infraestructura a la eficiencia de los países de la muestra.

Anexo 24

Anexo 25

Eficiencia técnicaa/ (Instrumentos: gasto militar y rugosidad del terreno/población)

Anexo 26. Metodología insumo-producto (IP)

La teoría IP y el análisis de multiplicadores utilizados en esta sección se tomaron de Miller y Blair (2009). A continuación, se hace una breve reseña de los fundamentos básicos de la teoría y de los elementos que se utilizaron. Asuma que existen n sectores productivos. La producción del sector , denotada por x _i , puede distribuirse en dos componentes: las porciones que satisfacen la demanda de insumos intermedios realizada por los sectores denotadas como , y la porción que satisface la demanda final, :

(A.1)

Uno de los supuestos fundamentales del modelo IP es el de proporciones fijas, que asume que las proporciones de los insumos en la producción sectorial, denominados como coeficientes técnicos, se mantienen constantes:

(A.2)

Bajo dicho supuesto, la función de producción asumida en la teoría IP es de tipo Leontief, que tiene la siguiente forma funcional:

(A.3)

Al incluir el supuesto de proporciones fijas en el sistema de ecuaciones que distribuye las producciones sectoriales (1), se puede reescribir de la siguiente manera:

(A.4)

Para facilitar el análisis se configura el sistema de ecuaciones descrito por (A.4) usando álgebra matricial. Al organizarse la producción, la demanda final y los coeficientes técnicos empleando matrices se puede presentar (4) con la siguiente ecuación:

(A.5)

Donde x y f son los vectores de producción y demanda final sectorial, y A es la matriz de coeficientes técnicos. La ecuación (A.5) se despeja en términos de x:

(A.6)

Donde I es la matriz identidad y se conoce como la matriz inversa de Leontief, cuyos elementos representan la transformación de una unidad de demanda final del bien j en producción del sector i:

(A.7)

El análisis de multiplicadores IP se basa en la utilización de los elementos de la matriz L, para el cual existen distintas versiones de multiplicadores¹⁴⁵. En este trabajo se utilizan los multiplicadores simples, que agregan los efectos directos e indirectos. En general, el análisis de multiplicadores IP tiene como objetivo estimar el cambio en variables económicas de distinta naturaleza cuando ocurre un cambio en la demanda final de un sector particular, por ejemplo, un aumento en el gasto público de determinado bien o servicio. El multiplicador simple del sector j en producción total se obtiene sumando los elementos de la matriz L de la siguiente manera:

(A.8)

A su vez, los efectos del cambio en la demanda final sobre variables distintas a la producción, por ejemplo, el empleo o el valor agregado, pueden aproximarse de forma similar mediante la transformación de los elementos de L. Denótese esta variable de interés con información sectorial como h _i . Se realiza el cálculo de coeficientes sectoriales c _i como se muestra a continuación:

(A.9)

Donde el coeficiente c _i representa el valor de la variable h _i por unidad de producción en ese sector. Una vez se obtienen dichos coeficientes, los elementos de L se transforman y el multiplicador de interés se obtiene para el sector j de la siguiente manera:

(A.10)

El análisis IP presentado hasta este punto solo ha considerado estudiar diferencias entre los distintos sectores productivos. No obstante, dada la alta heterogeneidad en la concentración sectorial en el espacio, los multiplicadores IP sectoriales pueden presentar diferencias regionales importantes. Sin embargo, el estudio de la dimensión regional en análisis IP requiere matrices IP regionales que no son producidas por las autoridades estadísticas. Un área especializada de la literatura económica regional se dedica a estudiar métodos que permitan estimar dichas matrices.

Uno de los mayores retos en esta área es la estimación de coeficientes regionales, , que representan los flujos del sector i ubicado en la región u al sector j en la región v. Estos coeficientes se pueden dividir en dos clases: los coeficientes intrarregionales y los interregionales. Los primeros hacen referencia a los flujos de bienes y servicios que ocurren en el interior de la misma región y los segundos entre regiones diferentes.

Para este trabajo se produce una estimación de matrices de coeficientes intrarregionales que permitan estimar multiplicadores IP locales. Es decir, los efectos económicos que se producen por cambios en la demanda final de una región particular sobre su propia producción. Para realizar la estimación se sigue la metodología propuesta por Flegg y Webber (1997), a la cual la literatura ha identificado como uno de los métodos non-survey más precisos (Bonfiglio y Chelli, 2008; Kowalewksi, 2015). Este método se basa en la modificación de los coeficientes técnicos de la matriz nacional mediante el cálculo de los coeficientes de localización de Flegg (FLQ, por sus siglas en inglés). El procedimiento se realiza para cada región r de la siguiente forma:

(A.11)

(A.12)

Donde son los coeficientes de la región r, son los coeficientes de la matriz nacional, es el empleo¹⁴⁶ en el sector i de la región r, es el empleo nacional del sector i y es un parámetro desconocido que suaviza el término logarítmico de la ecuación (A.12). Jahn, Flegg y Tohmo (2020) argumentan que valores de cercanos a 0,3 ± 0,1 suelen producir los resultados más precisos. En consecuencia, en este trabajo se utiliza para realizar las estimaciones de los coeficientes regionales.

Por último, debe resaltarse que el análisis IP presenta unas limitaciones que deben reconocerse. Un supuesto fundamental de la teoría IP consiste en asumir una función de producción sectorial basada en la función de Leontief (ecuaciones A.2 y A.3), cuyas características no necesariamente reflejan las propiedades de todos los sectores productivos en cada uno de los momentos del tiempo. Tampoco permite estudiar dinámicas temporales o de retroalimentación de los efectos multiplicadores frente a otras variables, entre los que se encuentran los instrumentos de política monetaria. En este sentido, los multiplicadores derivados de la teoría IP se consideran una herramienta valiosa para realizar una primera evaluación de los efectos económicos generados por el gasto público focalizado a sectores particulares. Esta evaluación puede luego ser complementada con la utilización de herramientas cuantitativas que permitan estudiar aspectos no considerados bajo el análisis IP, como aquellas apreciaciones económicas que surgen de un esquema de equilibrio general.

Referencias

Notas de autor